《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》
你不知道的土地黑歷史，
第一本全方位解剖臺灣的土地政策。
徐世榮教授以這套書揭櫫以公民權益為主體的土地正義觀，藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策，是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。這是理論與實踐結合的成果，以嚴謹的分析來支撐社會運作，挑戰既有政策的限制，是所有關心土地議題的人必讀之作。
徐世榮教授以這套書揭櫫以公民權益為主體的土地正義觀，藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策，是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。這是理論與實踐結合的成果，以嚴謹的分析來支撐社會運作，挑戰既有政策的限制，是所有關心土地議題的人必讀之作。
《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》
你不知道的土地黑歷史，
第一本全方位解剖臺灣的土地政策。
★從1949年施行的「三七五減租」到今天，為何還有3萬多筆未解除的租約？
★1953年的「耕者有其田」，總共徵收了14萬多甲土地，為何其中還包含了將近10萬甲「共有出租耕地」？
★為何當年蔣介石要急著推動土地改革？當年接收臺灣的資源委員會究竟是怎樣一個單位？它與現在的中油、台糖和經濟部又有何關係？
★三七五減租、公地放領、耕者有其田，我們琅琅上口的「政府德政」，到底影響、改變了臺灣什麼？
★台糖公司的土地有如「魔戒」，政商名流趨之若鶩，其廣大的土地如何演變而來？
★何謂土地改革、區段徵收、一般徵收、市地重劃、都市計畫？在這些名詞背後，地方派系與財團究竟在操作著什麼樣的「土地遊戲」？
★依照《土地徵收條例》規定，幾乎臺灣的每一片土地都可以被「區段徵收」，臺灣現今處處充斥著浮濫徵收案件的起源是什麼？
★憲法第15條規定：人民之生存權、工作權及財產權應予保障。但為何臺灣政府不需經過人民同意，就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴？
出身雲林農村的徐世榮教授，秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐，在土地政策研究與田野調查的過程中，逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題，雖然政權幾度轉換，人民的土地和家園被侵害、強奪的故事，仍不斷上演。
他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展，處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地，到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收，從土地改革到土地徵收，其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。
戰後初期國民政府的土地改革──三七五減租、耕者有其田、公地放領等政策，不僅削弱地主階級的力量，更剝奪了數萬小面積土地的所有人賴以生存的工具，導致臺灣的經濟菁英大量流失；而國民黨政權則藉此培植樁腳、扶植地方派系、改組農會，並與財團、特權相結合，以政策法令保護特權和財團，進而控制地方政治。
然而，大多數的掠奪都在看不見的地方進行，如近年爆發的土地徵收抗爭事件，包括苗栗大埔、灣寶、竹北璞玉、二重埔、桃園航空城、彰化二林中科四期等，在在印證了土地政治就是地方政治，而土地炒作是拉攏地方政治勢力最簡單的方式，被犧牲的往往是無辜的弱勢民眾。
土地究竟是什麼？是人民的安身立命之所，心之所向、家之所在？還是政治家與財團眼中的龐大利益？被剝奪與被損害的土地所有人，何時才能得到補償與正義？土地正義如何能達成？我們生活在這片土地、這段歷史之中，不能不關心，因為「看不見」的掠奪就發生在我們身邊，也可能發生在我們身上。
所以，當我們談論臺灣的土地政策，也就是談論土地的轉型正義！
《超額徵收：都市計畫？或炒作土地、侵害人權？揭開區段徵收的真相》
區段徵收合憲嗎？
◎源自十九世紀的超額徵收（Excess Condemnation），與台灣區段徵收的狀況非常近似，與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。我們必須了解超額徵收在歐洲及美國是如何被實施及被放棄。
◎二十一世紀的台灣仍大肆實施建構於十九世紀、但在二十世紀初已被拋棄的區段徵收制度。
◎區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障，這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性？
◎「區段徵收」是中華民國特有的「土地徵收」制度，但後來在台灣延用實施下，政府從未依法支付高額價金來進行全區的照價收買。
十年前，苗栗大埔強拆張藥房的事件引發社會廣泛的關注。在那之後，許多類似的區段徵收個案也都引起土地被徵收人的強烈抗爭，如桃園航空城、台北社子島、林口A7、新北八里台北港、淡海新市鎮、竹北台知園區（璞玉計畫）、竹東二三重埔等，這是因為區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障。區段徵收的實施顯然已成為嚴重的社會問題，在這個時刻，台灣社會亟需盡快理解何謂區段徵收，並辨明這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性。
如此惡劣的情勢或許有機會隨著羅伯．庫斯曼教授《超額徵收》中譯本的出版而有所改觀。在本書中，庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例，將土地徵收分為二大類：強制徵收（eminent domain）、超額徵收（excess condemnation），後者又可分為三個類別：殘餘地徵收（或稱附帶徵收、一併徵收）、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收（台灣的法律制度似無此徵收），以及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收（即國內的區段徵收）。當時他為了撰寫這本書，還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究，如法國、比利時、英國三個國家的實務經驗，而後在一戰期間從德國返回美國。本書也敘述美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決，內容詳實豐富，也具有很高的價值。雖然這本書出版於一百多年前的1917年，但書中所討論的主題與台灣區段徵收的狀況非常近似，與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。
在台灣，「土地徵收」主要分為「一般徵收」與「區段徵收」，其實施的關鍵都來自「都市計畫」。政府經常以「都市計畫」的手段，強制徵收人民的土地，以致引起抗爭。在國外，「超額徵收」是指政府透過強制徵收來獲取土地，其政策的重點在於政府徵收超過實際所需的土地。對都市規劃者來說，超額徵收是一種掌控都市實體環境發展的手段。在《超額徵收》一書中，庫斯曼教授探討了區段徵收的合憲性，他特別強調，如果只是為了賺錢財務目的而進行徵收，這絕非徵收的公共目的，這樣的徵收不僅違背了法律公平的保護原則，也牴觸了法律的正當行政程序，而這大抵是為何西方民主國家在二十世紀初都逐漸不再使用區段徵收的主因。
到了二十一世紀，台灣竟然還在大肆實施建構於十九世紀、至今大抵已被拋棄的區段徵收制度。即使超額徵收的廢止在國外已有一百多年的歷史，但由於政府不斷啟動區段徵收，並將其誤導為土地合作開發事業，以致國人受其蒙蔽而產生誤解。區段徵收的定義為何？又從何而來？在中華民國的法制史中，區段徵收最早出現於1930年所制訂的舊《土地法》中，該法後來於1946年做全面的修訂，成為現行的《土地法》。其中，區段徵收的定義規定於第212條第2項：「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」但這個定義很不明確，而且賦予了政府非常大的權力。其立法緣由是為了仿照德國人於中國膠州灣租借區之開發前例：在地方建設開始之前，由政府先行「照價收買」擬建設地區的全部土地，防止私人壟斷土地。但在台灣，政府從未支付高額價金來進行全區的照價收買。
在解嚴三十多年後的今天，台灣的土地亟待解嚴。《超額徵收》這本書幫我們找尋到區段徵收的根源，找到了區段徵收的身分密碼。希望藉由本書的出版，能喚起大眾的共識，督促政府重視憲法對人民基本權利的保障，廢除侵害人權的區段徵收制度。
名人推薦
《土地正義》
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許雪姬∣中研院臺史所所長
李承嘉∣臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長
陳立夫∣國立政治大學地政學系教授
顏愛靜∣國立政治大學地政學系教授
陳東升∣國立臺灣大學社會系教授
范 雲∣國立臺灣大學社會系副教授
黃紹恆∣國立交通大學客家文化學院院長兼系主任
張怡敏∣臺北科技大學文化事業發展系助理教授
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詹順貴∣苗栗大埔徵收案環境律師
林子淩∣惜根台灣協會秘書長
楊斯棓∣方寸管顧首席顧問／醫師
王美琇∣自由時報專欄作家
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《超額徵收》
徐世榮（國立政治大學地政學系教授）專文導讀
李承嘉∣臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長
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林子淩∣惜根台灣協會秘書長
范 雲∣國立臺灣大學社會系副教授
胡博硯∣東吳大學法律學系教授
徐世榮∣國立政治大學地政學系教授
陳東升∣國立臺灣大學社會系教授
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黃紹恆∣交通大學客家文化學院院長兼系主任
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黃益中∣台灣居住正義協會理事長
張怡敏∣臺北科技大學文化事業發展系助理教授
詹順貴∣苗栗大埔徵收案環境律師
楊貴智∣律師／法律白話文站長
楊淑文∣國立政治大學法學院教授
楊斯棓∣方寸管顧首席顧問／醫師
管中祥∣國立中正大學傳播系教授／台灣公民行動影音紀錄協會理事長
廖麗敏∣中國科技大學財務金融系副教授兼會計室主任
廖桂賢∣臺北大學都市計劃研究所副教授
戴秀雄∣國立政治大學地政學系助理教授
顏愛靜∣國立政治大學地政學系退休／兼任教授
蕭新煌∣中研院社會所特聘研究員
（依姓氏筆畫排列）
《土地正義》
「土地、住宅與空間的議題一直都是臺灣社會的核心問題，徐世榮教授鑽研這個研究主題已經有十多年，《土地正義》一書正是他長久學術心得的累積，內容非常深入與豐富，值得所有的讀者好好閱讀，可以說是臺灣土地課題研究的代表作品。
世榮兄在這本書充分揭櫫一種以公民權益為主體的土地正義觀，藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策，是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。他的論點相當有批判性，促使我們過去一直認為是成功的政策背後所隱藏的問題，很有獨到的見解。
一般學者主要會專注在理論論述，但世榮兄是言行合一，對於不合理的土地徵收作為可以說是無役不與，總是衝到第一線，長期投入社會運動，從體制外來維護公眾權益，展現了公共知識分子的典範，令我非常佩服，也是當前學術界少有的實踐型學者。
本書是一部理論與實踐結合的成果，以嚴謹的分析來支撐社會運作，挑戰既有政策的限制，非常值得推薦給所有關心土地議題的朋友。」
──陳東升（臺大社會系教授）
「世榮老師真正做到不以學識服務權勢，而是用以濟弱扶傾，是薩伊德所定義公共知識份子的最佳詮釋者。」
──詹順貴（前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長）
「一位從研究土地改革歷史，到義無反顧投身捍衛土地正義的行者，再次用心、用行動寫我們自己土地的歷史。」
──林子凌（惜根臺灣協會秘書長）
《超額徵收》
「近年來，台灣的土地徵收引發許多爭議，其中尤以區段徵收的爭議最多，並且引發許多街頭抗爭。台灣區段徵收爭議的討論範疇雖然很廣，但卻極少探討區段徵收的本意。《超額徵收》一書，雖然是1917年的舊書，確正好填補了台灣在這方面的空白。在《超額徵收》一書中特別提出，區段徵收不是完全不能實施，但以區段徵收做為政府財政收入工具，絕對是一種誤謬。目前台灣實施區段徵收的時機很多，其中許多時機與政府財政收入有關，正可藉由本書的論點來檢討台灣的區段徵收。」
──李承嘉（臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長）
「土地徵收是國家對個人財產權的剝奪，在民主法治與極權專制國家也採行不同方法，國家可否利用區段徵收以遂行其租稅收入之目的，方法與手段是否選擇最小之損害，或有其他更好之替代方案，是否符合憲法第23條之規定等等，都值得我們深思。本書可提供我們思考與判斷上之重要參考價值。」
──楊淑文（國立政治大學法學院教授）
「土地徵收是國家取得土地的最後不得已手段，必須基於公益性、必要性、區位不可替代性之原則，依法定程序為之，並給予公平合理的完全補償，否則不得為之。而區段徵收是土地徵收的一種，自當依循上述原則行使，但我政府當局往往將之視為一定區域內土地全部予以徵收整體開發、自籌財源的農地變更使用手段，其實已經逾越憲法保障人民財產權之分際，而有重新檢討之必要。今《超額徵收》一書的出版，不僅讓人瞭解到實施超額徵收的原由，從解決殘餘地問題、增進公共建設效能，到獲得增值利益不等，更警惕我們當須深省現今區段徵收的合憲性，是一本地政、公共政策、法律界學者專家、執行業務公務員，以及初學者不可或缺的研習專著，謹此特予推薦，值得一讀再讀！」
──顏愛靜（國立政治大學地政學系退休／兼任教授）
「上世紀初在歐美即已飽受批判的超額徵收制度，近年來卻因著新自由主義式土地掠奪在全球擴張鞏固，而重現於各國的土地政策。讓這本百年前的鉅著，至今仍振聾發聵，值得我們精讀省思，啟發我們對徵收法制的檢討。」
──范雲（國立臺灣大學社會系副教授）
「很希望台灣的土地被徵收人及社會弱勢都能認清局勢，我們根本就不是活在一個民主立憲的國家，若以浮濫的土地徵收為例，我們其實是活在一個『以自由民主及愛台灣為名，實質卻是進行土地及人權掠奪』的類社會主義共產國度！這部憲法根本無法保護社會弱勢及其家園，當權者完全忽視憲法的存在，並恣意掠奪及侵害我們的權益，我們每一個人其實都是排隊等著當那個被掠奪的少數，有許多人排在前面，而且已經很不幸的遭遇到了。」
──徐世榮（國立政治大學地政學系教授）
「『用公權力協助權貴財團掠奪平民土地』是台灣炒房炒地國家政策的第一環。想了解當前台灣土地掠奪政策嗎？請看這本批判19世紀歐美國家『超額徵收』的鉅著。21世紀台灣，19世紀人權。早已被文明國家摒棄的這些侵犯人權政策，目前正在台灣以前瞻的『公共利益』為名，大規模、加速發生！別以為『超額徵收』和自己沒關係，每個人都有機會遇到！」
──陳致曉∣台灣土地正義行動聯盟理事長
「超額徵收，目的是想要攫取超額利潤。閱讀本書，就可以知道台灣地方政府為何不顧人民反對、農民抗議，一直樂此不疲。這本《超額徵收》，不僅值得全民閱讀，更是從政者都應該仔細閱讀看，並引以為鑑的好書！」
──詹順貴（苗栗大埔徵收案環境律師）
「台灣不當徵收，讓已非少數的人民在自己的土地上流離、傷心、甚至死亡，而不分黨派的政客們至今仍為所欲為地以『發展』之名為徵收利器，不斷地揮斬人民家園的根基，關心不當徵收及受迫害者，如何援助及自救──就從閱讀此書開始吧！」
──林子淩（惜根台灣協會秘書長）
「在全球生態多樣性枯竭、自然資源超限利用、氣候變遷的威脅之下，國土自然保育、永續發展已是國家發展之必須策略。然近年來台灣仍動輒以區段徵收浮濫開發，將珍貴的農綠地、人民珍視的家園轉為可炒作之建地，此乃不永續、不生態、不正義之愚蠢作為。藉由對區段徵收制度來源之認識，期待 《超額徵收》為台灣之短視敲一警鐘！」
──廖桂賢（臺北大學都市計劃研究所副教授）
「庫斯曼教授的《超額徵收》一書，為我們提供了重要的歷史借鏡，讓對區段徵收早已習以為的台灣，得以重新思考其正當性與合理性。」
──黃信勳（法鼓文理學院環境與發展碩士學位學程助理教授兼心靈環保研究中心主任）
作者
徐世榮
國立政治大學地政學系學士及碩士、美國德拉瓦大學政治學系碩士、都市事務及公共政策學院博士。現任政治大學地政學系教授、台灣第三部門學會理事長、惜根台灣協會理事長，曾任台灣第三部門研究中心主任。他強調溝通實踐及行動參與，長期關注「土地正義」議題。他認為一個成熟的民主社會需要有蓬勃發展的公民社會。主要研究領域為土地政策、規劃理論、都市計畫及第三部門。著作《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》獲106年第41屆金鼎獎最佳非文學類圖書獎。
羅伯．庫斯曼（Robert Eugene Cushman, 1889-1969）
康乃爾大學行政學系戈德溫．史密斯榮譽退休教授，曾擔任行政學系系主任多年。他因專業成就受到矚目，而成為羅斯福總統的行政管理委員會成員以及美國藝術與科學學院院士。1913年《政治科學季評》（Political Science Quarterly）刊出庫斯曼的第一篇文章，從那時起直到離世，他每年出版書籍、文章和評論，為美國行政研究貢獻心力。他的著作範圍很廣，1925年出版的《重要憲法判例》（Leading Constitutional Decisions），後來發行了約12個版本，是他在大學部教授的主要領域；《獨立管制委員會》（Independent Regulatory Commissions）一書中比較了美國、英國和其他歐陸國家的行政程序；也寫過納粹破壞份子，他從1940年以來最主要的學術與寫作關懷是關於公民自由，在這個主題著墨甚多，他曾利用洛克菲勒基金會的補助金推出康乃爾大學出版社的公民自由專書。他是卓越的學者，有豐富的中央政府實務經驗，是1930-50年代康乃爾大學教師的一時之選。
譯者簡介
賴彥如
台大外文系、社會系雙學士，台大城鄉所碩士。任職於非營利組織，從事社區營造、藝術策展及環境守護工作。與文史、空間、生態有關的事她都想了解，相信城市的偉大來自其包容小眾的能力。譯作散見於環境、文化、城鄉領域，譯有《合作住宅指南：用自決、永續、共居開啟生活新提案》、《如何謀殺一座城市：高房價、居民洗牌與爭取居住權的戰鬥》（合譯）、《城市造反：全球非典型都市規劃術》（合譯）等。
目錄
《土地正義》
推薦序
讀《土地正義》有感 許雪姬
從土地研究到社會實踐 陳立夫
土地與國家 黃紹恆
自序
土地徵收及強制迫遷應是臺灣「轉型正義」的重大課題
上篇：土地改革的真相，你不知道的黑歷史
第一章 土地與我
大埤鄉的童年
在務農者觀念裡，祖產是不能賣的
我的博士班指導教授
返國之初的研究動向
踏入土地改革的研究
從事田野時受到莫大衝擊
臺灣史的關鍵議題
第二章 三七五減租
租佃制度與實施土地改革的由來
「三七五減租」脫胎自「二五減租」
威權氣氛下，實施「三七五減租」政策
「三七五減租」政策的問題
行政命令的施行缺乏法律依據
為實施土地改革，刻意強化業佃衝突
業佃租約無落日條款，租額自1949年凍結至今
被汙名化與受損害的地主
第三章 耕者有其田
推行「耕者有其田」的背景
蔣介石極力爭取美國的支持
「耕者有其田」實施前的土地調查
土地總登記
地籍總歸戶
「耕者有其田」政策的問題
法令的頒布與實施不符程序正義
「耕者有其田」徵收共有土地，有待商榷
臺灣地主並非西方定義下的「大地主」
申請條件極為限縮的「耕者有其田」補救措施
「耕者有其田」對臺灣社會的影響
土地改革掃除了臺灣的經濟菁英
第四章 公地放領
資源委員會與接收臺灣
台灣糖業股份有限公司
台糖土地的歸屬
從公地放租到公地放領
實施「公地放領」的過程
台糖任意撤佃招致農怨
「雷正琪信函」效應
土地改革的正反意義
下篇：與民爭地？與土地共生？問題重重的土地徵收
第五章 土地徵收
進入社會運動的契機
回溯土地改革的歷史
土地政策與政治息息相關
一般徵收、區段徵收、市地重劃
土地徵收必須符合徵收要件
臺南鐵路地下化與苗栗大埔案
地方政府應提高土地稅來增加財源，以落實地方自治
真正的公共利益
第六章 臺灣農地發展的歷史
第一階段：農地剝削時期（1945-1949）
第二階段：農地壓榨時期（1949-1965）
第三階段：農工爭地時期（1960-1974）
工業區、科學園區、加工出口區與土地徵收
農地汙染
黃墘溪下游的鎘汙染
第四階段：農地管制時期（1974-1993）
第五階段：農地釋出時期（1993-）
第七章 土地徵收的要件
土地徵收六要件
德國政府「以地換地」的比例是5：1
舉辦聽證會，才是符合行政程序和公共利益
地方政府的兩大財源：區段徵收、市地重劃
「區段徵收」的本質：地方政府以「合作開發」之名行徵收之實
不合時宜的「區段徵收」
「土地政治」等於「地方政治」
浮濫徵收遍布全臺
「都市更新」案例：士林文林苑
「區段徵收」案例：苗栗大埔張藥房
「一般徵收」案例：臺南鐵道地下化
其他徵收案例：灣寶、璞玉計畫
第八章 與公平正義站在一起
臺灣農村陣線的努力成果
期待新政府的良善政治
附錄
人生有幾個六十年？──為「三七五地主」請命！
在「麥當勞」與「摩斯漢堡」之間
懷念張森文大哥！
懷念一位好朋友──朱炳坤先生
為什麼要舉辦聽證會？
大排沙農場的悲歌輪迴
參考資料
《超額徵收》
導讀 廢除區段徵收制度／徐世榮（國立政治大學地政學系教授）
編者的話
前言
第一章 超額徵收理論
第二章 超額徵收與殘餘地的問題
第三章 以超額徵收保護公共建設
第四章 以超額徵收獲得增值利益或賺錢
第五章 超額徵收的財政利得與風險
第六章 超額徵收的行政管理
第七章 超額徵收的合憲性
參考書目
